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财务部

预算管理制度改革取得决定性进展

2016年2月17日 来源:经济日报

 

  预算管理制度改革是深化财税体制改革的三大任务之一。2015年,这项重要改革取得决定性进展,预算更加公开透明,政府性基金与一般公共预算的统筹力度加大,中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例稳步提高,转移支付结构进一步优化,中期财政规划管理扎实推进,地方政府债务管理总体制度框架初步构建。

  预算更加公开透明

  公开透明是现代预算制度的基本原则和理念,对保证政府收支行为受到有效监督、确保财政资金安全和提高资金使用效率等具有重要作用。2015年,新《预算法》开始实施,建立健全全面规范、公开透明的预算制度步伐加快。

  自新《预算法》实施以来,政府收支行为受到更严格的法律约束。2015年中央和地方预算编制,严格落实了新《预算法》要求,包括详细报告新《预算法》规定的人民代表大会审查预算的重点事项;重点报告支出预算和财政政策,自觉接受监督;加大预算统筹力度;细化预算编制;等等。

  通过实施新《预算法》,全面树立了预算的权威性和严肃性,尤其是体现在硬化预算约束,坚持先有预算、后有支出,各级政府和部门、单位的支出以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出,未经法定程序不得调整支出。

  细化预算公开内容方面,除法定涉密信息外,中央本级预算和部门预算公开到支出功能分类最底级的项级科目,其中一般公共预算基本支出进一步公开到经济分类的款级科目。部门预算公开的内容增加了机关运行经费、政府采购、国有资产占有使用等情况的解释说明。

  “通过加大预算公开,公务支出改革取得重大进展,大幅压缩了‘三公’经费,减少了行政成本,解决了多年来的改革难题。”财政部财科所副所长白景明说。

  多项制度有序推进

  “预算管理制度改革在2015年取得突破性进展,很多重要改革措施有序推进。”白景明说。

  2015年1月,国务院印发《关于实行中期财政规划管理的意见》,决定在全国实行中期财政规划管理,由财政部门会同各部门研究编制3年滚动财政规划,强化财政规划对年度预算的约束性。

  此后,财政部着手研究编制2016—2018年全国财政规划,并在水利投资运营、义务教育等5个领域开展3年滚动规划试点。

  “当前财政收入进入中低速增长阶段,而支出则刚性增长,财政的可持续发展面临挑战。实行中期财政规划管理将促使各级政府统筹预算安排,在制定政策时就预见政策实施的后果以及需要的财力,提高财政资金配置效率。”中央财经大学财经研究院院长王雍君认为。

  编制政府财务报告是建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要基础性工作。2014年国务院发布《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》,对这项工作进行了部署。2015年,权责发生制政府综合财务报告制度改革稳步推进。12月,财政部发布3项相关制度,初步建立起较为完整的政府财务报告编制制度。根据改革方案要求,2016—2017年开展政府财务报告编制试点,从2017年开始,试点单位要编制2016年度政府财务报告。

  “编制政府财务报告将开启全面公开政府履责情况的新时代,通过提升政府财政透明度,满足各有关方面对政府财务状况信息的需求。”财政部国库司有关负责人说。

  此外,在改革和完善转移支付制度方面,国务院明确提出,围绕建立现代财政制度,以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标,以一般性转移支付为主体,完善一般性转移支付增长机制,清理、整合、规范专项转移支付,加强转移支付管理,充分发挥中央和地方两个积极性。

  地方债发行顺利展开

  对于地方政府融资问题,新《预算法》修明渠、堵暗道,赋予地方政府依法适度举债融资权限。2015年,新《预算法》规范下的地方政府举债融资新机制启动。财政部先后发布《地方政府一般债券发行管理暂行办法》《地方政府专项债券发行管理暂行办法》等文件,明确界定地方政府一般债券、专项债券,对发行管理进行全面规范。

  “根据新《预算法》,地方政府发行债券成为地方政府唯一的融资模式,全国31个省份和5个计划单列市可以‘自发自还’发行地方债券,开创了我国地方政府举债融资的新纪元。”中债资信评级业务总部副总经理霍志辉说,发行地方政府债券,使地方政府融资由暗转明,规范地方政府融资机制,并缓解地方政府的偿债压力。

  对于新增地方政府债券,2015年全国人民代表大会批准的年初预算安排全国财政赤字16200亿元,其中地方5000亿元;另外,安排地方新增专项债券1000亿元。两项合计,2015年新增地方政府债券6000亿元。

  同时,注重防范潜在风险,有序推进置换存量债务,妥善解决融资平台公司在建项目后续融资问题。此外,根据新《预算法》,2015年8月,第十二届全国人大常委会第十六次会议决议,明确了对地方政府债务实行限额管理,2015年地方政府债务限额锁定16万亿元。

  “2015年地方债新制度实施总体平稳,体现出规范化和市场化的改革取向,品种、发行方式等方面均实现重大突破。一方面配合积极财政政策,增加财政资金,稳定经济增长;另一方面,降低政府融资资金成本,置换存量债务化解地方政府偿债风险。”霍志辉说。

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