中国国际贸易促进委员会驻墨西哥代表处

矿业在拉丁美洲为何冲突频发?

    拉美地区,尤其是安第斯山脉国家,是各类矿产的密集储藏区,一直是西方(包括中国)大型矿业集团的重点开发对象。但在过去20年中,因为采掘矿产,外来资本、地方民众、产区国政府,经常处于冲突和对峙之中,且有愈演愈烈之势。

    随着全球经济放缓,国际市场上矿产品滑入低谷,一度在拉美四面开花的矿产采掘业也步入了衰退,各大矿业公司纷纷暂停项目,中资涉矿企业也在纷纷撤离。这时,反思过去的失败教训和成功经验,分析其内在的矛盾和诱因,对将来矿业再次兴盛和拉美国家的可持续发展,都具有积极意义。

    《经济学人》2月6日发表了一篇文章,就上述问题进行了分析和总结,很值得我们学习借鉴。其最终观点对外来矿业集团仍持同情态度,认为他们已经有了明显的进步和改善;矛盾的最终解决,应该由矿产国中央政府来负责——因为矛盾的根源在于政府与民间,中央与地方的利益分配。

    从秘鲁的第二大城市阿雷基帕出发,沿着泛美高速路驾车向南行驶几个小时,就到了郁郁葱葱的坦博河谷,两岸生长着水稻、土豆和甘蔗,一派宁静祥和的田园风光。不过,桥上赫然矗立着几位武装警察,使得画面不太协调。

    去年4月,这里爆发了一场为期一个月的激烈冲突,两名示威者和一名警察丧生,150名警察和54名平民受伤。墨西哥的南秘鲁铜业公司,计划在这里开采价值14亿美元的铜矿和金矿,这个项目号称能创造3000个建筑业工作机会和650个长期的高薪岗位,每年为秘鲁增加5亿多美元的出口额。

    但当地农民则认为,这个项目会污染河流,毁掉庄稼。2011年时已经爆发过一轮抗议活动,导致3人丧生。铜业公司因此对项目进行了重新设计,准备投资9500万美元增建一个淡化水厂,让农民不必从河中直接取水。但去年的抗议冲突还是再次中断了这个矿业项目。

    从目前看来,当地农民获胜了。铜业公司虽然手握秘鲁政府的批文,但还是不得不中止了项目,他们现在正等着7月份新一届政府上台,看能不能获得更多的政府支持;但不管怎样,当地民众的反对情绪是无法撼动的——“我们就是要种田,不要开矿!

    坦博河谷并不是个案,秘鲁现在只要是开矿、钻油,甚至是进行基础设施建设,就会产生冲突,而且冲突中常有死伤的悲剧发生。从2011年乌马拉总统上任以来,秘鲁的社会冲突已造成53人丧生,近1500人受伤,而且大都与采掘项目有关。由于剧烈的社会冲突,15年以来,秘鲁几乎放弃了共85亿美元的项目投资。

    因开采自然资源而出现的争斗,已经遍及拉美。据非政府组织拉美矿业冲突观察纪录,单在2014年, 19个拉美国家中出现过215个冲突事件。多个大型项目,从采矿到石油,甚至水电站和道路建设都被迫叫停,投资方也因此损失颇重。

    上世纪90年代,委、哥、秘、玻等安第斯山脉国家开始矿业对非国有资本开放,成就了当时矿业开发的热潮,一时间削山涸湖,挖得不亦乐乎。安第斯山脉的民众对采矿业一度相当欢迎,些许不和谐也只集中在劳动关系纠纷方面。但现在民主意识开始深入人心,矿业项目遇到的阻力也不断增加,当地民众更加关心采掘项目对周边环境的影响,以及大资本对自己个人权利的威胁。

    反对者们通常宣称,矿业并不会给拉美带来任何好处,有的只是贫穷......严重的环境坏害和人权侵犯。一些左派甚至认为,大规模采掘业对拉美的发展有害,应该完全放弃。

    确实,现代矿业是资本密集型产业,能够生成的工作岗位相对较少;但应该对实际情况进行细致分析而不是简单粗暴地批评,在过去15年里,通过外汇输入、税收产生和投资增加,矿业确实促进了当地的经济增长,缓解了​​一些拉美国家的贫困。例如秘鲁,贫困人口从2005年的49%下降到2014年的23%,矿业出口在2011年达到历史高点,为274亿美元,占当年出口总额的59%。在秘鲁和智利,矿业的配套产业,如矿山设备、零部件,软件及其它服务行业大量涌现;连玻利维亚、厄瓜多尔的左派政府也积极支持矿业和石油开采项目。

    近年来,由于矿产品价格和利润大幅下跌,以及矿区社会冲突频发,各大矿业集团纷纷削减投资、暂停项目,整个行业已从繁荣转向萧条,直接导致矿产出口国的经济增长放缓。

    虽然全行业形势低迷,矿业仍然拉美国家的经济支柱,因此政府仍得想办法协调矿业集团、当地民众,以及国家的整体利益——这非常不容易。和美国的情况不同,拉美的地下矿产不属于其上的土地业主,而直接属于国家。当国家把采矿权批给某家矿业集团时,必须与当地的民众达成协议,因为采掘活动势必会侵扰乱当地的生活。矿产的大部分利益归于国家,而环境成本则得由当地民众来承担。

    此外,就能力、信息、资源而言,安第斯山上的农牧民和国际矿业巨头之间也存在巨大的不对称,导致了很多预期上的落差。现代化矿区就好像一片飞地,与当地格格不入——当地民众缺乏技能,难以在矿上找到合适的工作,也无法提供合乎矿区要求的规模性配套服务。

    在土地购买、人口搬迁、赔偿金额等方面都会出现纠纷,但水则越来越成为矛盾的焦点。矿业公司坚信自己对污水处理是负责任的,一般来说这也是事实;但并不绝对,有时候他们也会犯下严重过失。2014年在墨西哥,就发生过这样的事——大量硫酸铜废液从矿井直泄入河。

    政治上的努力、非政府组织的呼吁,这些外界因素或加剧了冲突,或对解决矛盾也有所帮助。在安第斯山脉的偏远地区中,矿业公司迫于压力,会为当地社会提供一些基本配套,比如发电厂、小学、医院。经历过去的20年,这种的力量对比逐渐在向当地民众倾斜。首先,14个拉美国家已经签署了国际劳工组织的第169号公约——旨在保护土著和部落民的权利。公约要求各国政府在开发项目或制订相关法律时,一定得事先征求上述团体的意见。

    智利,哥伦比亚和秘鲁,已将“与当地民众事先协商”这一条写进了法律;但其实许多政府在签署公约时,并没有预料到其将带来的巨大影响。真正的重点在于:当地的民众对政府项目是否有否决权——这才是关键。哥伦比亚的矿业公司抱怨说“事先协商”已经变成了勒索企业的手段,而秘鲁就没对“事先协商”赋予否决权。但不管怎么说,这套“事先协商”的法子确实解决了大部分矿业和石油开采项目中的冲突隐患。

    第二是监管的变化。秘鲁和智利要求所有项目都得提交环境评估报告。在秘鲁,这项工作由能源矿产部负责,而这个部门同时又负责吸引外资,因此人们不相信环评报告的严谨性。今年,一家环保认证机构开始进行独立工作。秘鲁的中央政府,把矿企所得税的一半归矿产所在地的地方政府所得,结果滋长了地方政府(与矿企间)的腐败。

    第三,由于社会活动者们的不懈努力,促成了一些法律和政治改革。国际矿业巨头们,现在对承担环境和社会责任,远比过去要认真得多。只要能产生信任和好感,当地社区和矿业公司一样可以签下互惠互利的协议。其实,当地社区并不是反对采矿,他们只是担心自己的声音和利益被忽视——只要矿业公司能正视这一点,成功并非难得。

    南非的矿业公司在开发秘鲁北部一个中型金矿时,举步维艰:从开始时就遭遇大规模的抗议活动,停滞不前。矿业公司与当地民众多次召开次会议,解释的项目的情况、听取民众的担忧。公司承诺向当地提供一些就业岗位,并进行培训——让当地人用卖地得来的钱兴办各种服务产业,形成新的生计。公司请来一家非政府组织,帮助牧民改善牧场、加工奶酪;公司还和当地政府一道,兴建电力和饮水系统。

    公司的经理说,人们抗议是因为他们担心错过千载难逢的机会(毕竟,地只能卖一次),得赶紧把自己想要的东西搞到手。因此,要想得到当地社区的认同,公司应该少说多听,并确保能提高当地人民的生活水平。

    美洲开发银行认为,矿业公司要控制社会和环境风险,成本并不高,一般只增加公司整体费用的1%,但情况并非如此。一家英国矿业公司,答应在关闭铜矿后,把当地的一条河流恢复原状,结果投入不少,效果甚微。

    一些矿业公司发现,自己想改变……真得很难:自己的专长是地质学研究和管理项目,而不是和社区民众打成一片的草根政治;而且有些成功经验在这个国家好使,换个地方就不中用了。众多情况交结纠结,异常复杂,让矿业公司一筹莫展。

    根本问题还是缺乏信任。矿业公司说的话可能是对的,但当地民众根本听不进去,因为他们毫无安全感。但颇具讽刺意味的是,随着矿产品繁荣期的结束,可能民众和政府又会支持起矿业来。而且,既然现在市场不好,不少项目暂停了,那干脆大家再坐下来好好聊聊吧。

    从过去20年的冲突中,大家应该学到些经验教训了:矿业采掘给国家带来好处,环境和社会成本却留在了地方,因此矿业的问题还是得靠民主协商来解决。当一个矿业项目确实对地方环境和农业有较大影响时,政府就应该否决;如果一个项目对国家整体利益有好处,政府就应该支持。

    矿业采掘都是长期项目,从勘探、建设到采掘可能需要10多年的时间。对政府来说,从矿产中所获得的收益都属于意外之财,应该把它们投入在诸如基础设施、教育,及其他一些非周期性的经济活动中。拉美地区的矿业开发,要想可持续发展,必须进行制度性的改革。

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