中国国际贸易促进委员会

巴西基础设施领域PPP项目机遇分析

根据世界银行旗下“私营企业参与基础设施数据库”(Private Participation in Infrastructure Database,PPI)对全球PPP(公私合营)项目进行的追踪研究显示,2010-2014年全球PPP项目年均投资达到564亿美元,其中,巴西PPP项目投资呈现不断增长的趋势,从2012年上半年占全球总投资的15%增长到2013年上半年的22%,再到2014年上半年的58%。过去十年中,PPP项目对改善巴西基础设施发挥了重要作用,PPP模式被巴西政府视为吸引私人投资的有效方式。
但受近来巴西政治变局和经济增长持续乏力的影响,2015年以来,巴西PPP项目投资急剧下滑,2015年巴西PPP项目的投资承诺从2014年上半年的309亿美元骤降至2015年的18亿美元。
尽管如此,从长远来看,巴西政府已经认识到该国目前明显的基础设施差距,并试图通过一系列积极措施鼓励投资,促进经济发展。在此背景下,巴西政府近期宣布了改进本国PPP模式的发展计划,并大幅改善相关监管框架,以促进外国企业参与包括交通运输、物流及能源等领域项目的特许经营。
与此同时,巴西政府和当前市场参与者也鼓励外国投资者,尤其是中国企业对巴西基础设施领域(特别是运输业和物流业)进行投资。数据显示,中国投资者也一直在积极参与巴西基础设施领域建设。
去年底,凭借拥有较高现金流、较强融资能力、独特的大水电技术优势,三峡集团成功中标巴西朱比亚和伊利亚两座水电站的30年特许经营权项目,这是三峡集团迄今最大的海外项目,三峡集团也由此成为巴西第二大私有电力公司。除了国家电网和三峡集团外,中国工商银行、中国银行、中国国家开发银行、中国建设银行和中国出口信用保险公司近几年均已在巴西开展运营,或至少开设了一个代表处。
李克强总理2015年5月第一次正式访问巴西期间,中国与巴西政府达成了“2015年-2021年联合行动计划”,并签署了35份协议,涵盖了巴西多个行业领域。中巴两国的积极合作预示着中国对巴西各领域的投资将在未来进一步增加,尤其是能源和基础设施领域。
巴西PPP法简介
根据2004年颁布《巴西PPP法》,巴西的PPP模式可以定义为特殊的特许权安排,通过此安排,政府将项目开发或服务委托给私营合作伙伴,由最终用户和公共合作伙伴支付报酬,或者仅由公共合作伙伴支付报酬。最常见的融资方式是股权和债权,融资来源主要是国有银行,其中巴西发展银行(BNDES)是主要融资机构之一。政府使用公共资金提供补贴,贷款通常以该项目的经济权利作为担保。
 
《巴西PPP法》在以下几个方面对特许协议进行了创新:
1、期限:PPP协议的最短期限应为5年,最长期限应为35年,包括可能的延期;
2、效益:应在PPP协议中明确规定评估私营合作伙伴绩效的客观标准。依据相关协议中约定的具体目标的完成情况,可以相应调整私营合作伙伴的报酬数额;
3、经济效益共享:公共和私营合作伙伴共享所有由协议产生的有效经济收益。如果由于效益提升或融资信贷风险降低导致获得的收入高于预期,这些收入应由私营部门与公共部门共享;
4、货币调整:PPP协议应设有一个货币自动调整条款(automatic monetary adjustment clause),无需公共部门批准即可启动;
5、价值:PPP协议的最低价值为2000万雷亚尔(约570万美元)。
《巴西PPP法》还规定,风险必须在公私合作伙伴之间合理分担。在普通特许权中,由私营合作伙伴承担一般风险,而重大风险由公共实体承担。法律要求的合理风险分担,无论是一般或重大风险,均需在PPP合同中明确规定。
中国投资者参与巴西PPP项目的建议
有意参与巴西PPP项目的中国公司应提前分析PPP项目实施过程中可能遇到的风险,并制定相应的防范措施。
第一,在巴西进行投资需了解并遵守巴西的法律和政策,尤其是在投资监管严格的行业;
第二,巴西的税种在三级政府(联邦、州和市)层面适用的规定十分复杂,因此在巴西进行投资前应进行细致的税务筹划;
第三,巴西的劳动法十分严格,这导致雇佣员工的成本较高,中国投资者在开展劳动密集型活动时应该考虑这一成本;
第四,巴西在环境方面的要求严格,环境许可证的审批时间长,视项目的具体情况可能涉及多级政府(联邦、州和市)才能获批。开展或运营一个可能对当地环境或社区居民利益造成影响的项目,如果没有达到相关的环境要求,可能会导致项目公司及其母公司的民事和行政责任,甚至刑事责任;
第五,公共部门还缺乏为私营合作伙伴提供担保的能力,一些州和市级政府没有足够的流动资产为PPP项目提供支持资金。
 

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