欧盟合规动态：第二期《CRD VI框架下第三国银行监管规则——以在法中资银行为例》
 2026年8月14日 | 编辑：李文国
 供稿：法国中国工商会秘书处
 
 《欧盟银行资本要求指令第六版》（Directive (EU) 2024/1619，简称“CRD VI”）于2024年7月9日正式生效。该指令由欧盟委员会提出，经欧盟理事会和欧洲议会共同修订通过，并最终由欧洲议会正式批准，要求欧盟成员国在2026年1月10日前完成国内法的落地并在2027年1月11日全面强制实施。其中，第21c条涉及第三国银行监管规则的规定引起各家外资商业银行的广泛关注，该规定对中资银行在欧盟成员国开展核心银行业务、展业方式及合规评估等方面或产生重大影响。本文将对CRD VI及第21c条提出背景、主要内容和法国落地法令情况等进行整理阐述。
 
 CRD VI及框架下第三国分支机构核心监管原则
 
 CRD VI是2024年4月欧盟通过的“欧洲银行一揽子计划”[ “欧洲银行一揽子计划”主要旨在转化关于金融稳定和银行体系韧性的《巴塞尔协议III》最终阶段改革，并引入或强化欧盟审慎框架的具体要求，该计划还包括《资本要求条例》（简称“CRR III”）。]的组成部分，主要旨在明确非欧盟（即第三国）银行在欧盟境内开展“核心银行业务”必须通过在欧盟成员国境内设立分支机构，并获得当地监管部门的相关展业授权。与此同时，第三国银行在欧分支机构也需满足欧盟统一监管框架的相关审慎监管要求，包括资本充足率、内部治理、ESG等关键领域。该指令强化了欧盟统一的第三国金融监管标准和监管主权，赋予了欧洲央行和各国监管机构对第三国银行分支机构在治理架构和重大交易等方面的直接干预权，以及相关行政制裁能力。CRD VI是“框架指令”，需要欧盟成员国在2026年7月10日前将其转化为本国法律来实施，并自2027年1月11日起全面适用。
 
 CRD VI对非欧盟（即“第三国”）银行影响最为深远的是其引入的“第三国分支机构（Third Country Branches, TCB）”统一监管制度，具体体现为指令第21c条。在CRD VI出台前，欧盟对第三国银行的监管长期处于碎片化状态，各成员国自行制定准入规则，导致监管套利空间长期存在。部分成员国曾采取相对宽松的监管模式，允许第三国银行以跨境方式提供服务而无须设立实体，限制了欧洲央行监测实质性风险的能力；而另一些成员国则对第三国分支机构执行类子行的严格标准。CRD VI的核心目标即在于终结这一碎片化格局，建立统一的第三国银行准入与监管框架，消除监管洼地。
 
 （一）TCB核心监管原则
 
 根据CRD VI相关规定，凡在欧盟/欧洲经济区（EU/EEA）成员国境内从事“核心银行业务”的第三国机构，必须在相关成员国设立经授权的分支机构，并通过该分支机构展业，具体包括：
 
 1.除非设立分行并获得相应的授权，非欧盟的第三国机构不得在欧盟成员国提供核心银行业务。
 
 2.非欧盟机构的第三国机构在欧盟国家设立分行并获得相应的授权需满足特定监管要求。
 
 3.在一家欧盟国家设立分行，并不获得欧盟牌照通行权（Passporting Right）便利，若需要在其他欧盟国家展业，须同样在该国设立分行并获取相应的授权。
 
 关于“核心银行业务”，主要包括三类活动：一是吸收存款及其他可偿还资金；二是发放贷款（授信），包括但不限于消费信贷、不动产信贷、保理（有追索权或无追索权）、商业交易融资（包括福费廷/无追索权票据买断）等；三是担保与承诺（银行保函、备用信用证等）。
 
 关于“在成员国境内从事”的认定标准，CRD VI未提供绝对统一的法律定义，需结合具体交易结构进行个案判断。但从监管实践趋势看，欧盟层面倾向于采用“实质重于形式”原则。核心判定因素包括：借款人是否位于欧盟境内、业务是否具有持续性与系统性、风险承担是否最终落在欧盟境内。此外，即便贷款人是已获授权的欧盟境内分行（例如某第三国银行的法兰克福分行），当其试图向位于欧盟另一国别（例如匈牙利）的借款人提供贷款时，由于分行缺乏欧盟护照权，该分行同样会受到CRD VI严格的属地限制。这意味着，该法兰克福分行极有可能因为向匈牙利实体放款，而被匈牙利监管机构视为在匈牙利当地违规经营并面临处罚。
 
 （二）豁免与例外情形
 
 1.反向营销（Reverse Solicitation)
 
 如果欧盟客户（包括零售客户、专业客户或合格对手方）在完全且排他性地基于自身主动意愿，向非欧盟银行提出提供核心银行业务的请求时，原则上可豁免。该豁免的核心在于非欧盟银行及其代理机构不能进行任何形式的主动营销或招揽，且反向营销仅覆盖客户主动请求的具体产品或服务，不得据此推广其他业务。值得注意的是，反向营销豁免可覆盖“必要或密切相关”的后续服务，但严禁借此推广新产品。
 
 在 CRD VI生效前高度碎片化的成员国监管格局中，部分国别（例如德国）被视为反向营销豁免适用相对常见、监管实践相对宽松的司法辖区，市场上不少非欧盟第三国银行在这些国别开展跨境直贷业务。一些银行的做法是在业务开展第一天，要求借款人向贷款人发出邮件或证明书等书面沟通以证明系借款人主动邀约并申请贷款。但是，随着CRD VI生效并转化为各成员国国内法，各成员国的具体金融监管实践也将发生变化。
 
 CRD VI本身并未就反向营销设定一套统一、明确的“举证规则”或预设的证明标准；其在各成员国的转化与监管口径亦可能存在差异。市场上有观点认为，在可预见的执法与检查环境下，反向营销在不少场景中将面临较高的事实证明门槛，未必易于“举证成立”。具体而言，实践中，任何可能被监管解读为“主动营销”的行为都可能削弱豁免的事实基础，进而导致机构在适用豁免时面临更高的不确定性与证明成本。
 
 在CRD VI框架下，银行需要更加审慎地对待反向营销这一豁免条件，建立可供监管核查的留痕与内部监测机制，准备好可能的监管调查和取证，向监管机构证明其业务活动始终处于反向招揽的适用边界之内。
 
 2.同业豁免
 
 如果交易对手（客户）本身是欧盟的“信贷机构”，则第三国机构向其提供核心银行业务服务可适用豁免。CRD VI并未进一步明确可豁免的具体业务边界，实践中仍有必要根据具体交易结构和各成员国监管机构的执行标准及口径来进行评估判断。
 
 3.集团内豁免
 
 第三国的公司向“同一集团内公司”提供核心银行服务，不会触发TCB要求，但通常要求严格的股权与控制关系证明。这一豁免为跨国银行/企业集团内部的资金调拨、流动性支持以及特定结构下的跨境融资安排保留了一定的操作空间。
 
 4.MiFID相关豁免
 
 《欧盟金融工具市场指令》（MiFID II）项下的投资服务/活动本身，以及为提供该等投资服务所必需或配套发生的附随服务（包括与之相关的吸收存款、提供信用/贷款等）原则上不受限制。但该豁免以第三国机构能够在欧盟合法提供MiFID投资服务为前提。欧洲银行管理局（European Banking Authority，EBA）报告特别澄清，独立托管服务（stand-alone custody）不适用MiFID豁免，需依赖反向邀约等其他路径。因此，该豁免在实践中适用范围较为有限。
 
 5.存量合同的处理方式
 
 根据规定，自2026年7月11日起新签订的核心银行业务合同必须遵守第21c条相关规定，在此日期前第三国机构与欧盟客户已签订的存量核心银行业务合同可以继续履行至自然终止，但前提条件是该存量业务合同已经遵守客户所在国法律要求。然而需注意的是，自2026年7月11日起涉及展期、增额、利率重设等重大变更，或其他可能被当地监管/法院认定为构成“新业务”或规避CRD VI要求的实质性变更时，有较大概率会被认定为新业务而导致丧失豁免权。
 
 法国CRD VI落地法令
 
 法国对CRD VI的落地总体取向温和，力求在监管要求与市场稳定之间取得平衡。核心是通过2026年4月8日颁布的转化法令（Ordonnance No. 2026-255）实现，主要体现在对法国原本执行中的《货币与金融法典》的修订。该修订涉及TCB的主要内容包括：
 
 1.对原法律规定从事银行服务的第三国金融机构需在法国境内设立分行的原则[ 在法国，从事银行服务需要获得信贷机构或融资公司批准的原则（称为“银行垄断”）已存在于《货币与金融法典》第L.511-5 条和第L.511-10条，并且已经要求如果第三国企业希望在法国境内提供银行服务，必须在法国设立机构。]放宽，加入了三种豁免情形，如集团内部交易、银行间交易，以及“反向招揽”。法国银行市场准入条件仅适用于从第三国提供银行业务，而不适用于从第三国提供投资服务，也不适用于从第三国提供与投资服务相关的辅助服务（即使这些服务在性质上可能与银行业务接近，例如为购买金融工具而提供贷款）。
 
 2.对原法律规定TCB使用普通银行审慎要求[ 法国现行关于第三国分行审慎框架的规定比CRD VI规定的最低标准更为严格。《货币与金融法典》中的一般原则是将第三国分行纳入信贷机构适用的全部规则。但是，ACPR 有权在个案基础上对每个第三国分行免除其偿付能力、流动性、杠杆率和风险集中的要求。在实践中，ACPR 已对在法国设立的大多数第三国分行给予了豁免，依据是第三国分行母国适用要求的等效性以及对法国银行分行在该国所享受待遇的对等性。]（如资本金，流动性等）放宽，该审慎要求变为例外制度，只有在法国审慎监督管理局（ACPR）施加额外的个性化审慎要求的基础上才能适用，该修订还保留了TCB与信贷机构在公司治理要求方面的可比性，因为CRD VI 中针对第三国分行的条款本身在很大程度上参照了银行的内部控制规定；同时引入了ACPR可以要求将TCB转化为子公司并要求设立本地管理委员会的可能性。
 
 ACPR要求TCB转化为法国本地持牌银行子公司的考量因素：
 
 (1)TCB因业务规模巨大，覆盖的法国企业数量多，法国金融稳定对该分行的依赖度较高。
 
 (2)在法国本地资产超过100亿欧元如法国本地簿记贷款、对法国客户的敞口、在法国本地持有的资产等。
 
 (3)即使TCB单一主体在法国本地资产未超过100亿欧元，但TCB所属集团在欧盟总资产超过400亿欧元。
 
 (4)ACPR发现第三国银行进行违规跨境经营如未在法国本地获得经营牌照但正常经营银行业务，利用欧盟境外地区主体通过簿记中心的方式覆盖法国客户及相应资产，“反向招揽”业务成常态化经营，有客户经理长期在巴黎展业。
 
 3.法国对TCB最低资本金要求不低于欧盟最低标准:
 
 (1)一类分行（“Class 1 branch”，大型/高风险分行）即①非合格分行[ 合格分行的定义：某TCB其非欧盟母国（以及任何非欧盟母公司的母国）已被欧盟委员会评估为具有与CRR/CRD相当的监管和监督制度（以及监管保密要求）；并且没有被列为具有战略缺陷的反洗钱和反恐融资制度的高风险第三国。]；②是持有或产生50亿欧元或更多资产的合格分行；③被授权从事零售客户吸收存款或其他可偿资金的合格分行，其相应零售负债超过总负债的5%或总金额超过5000万欧元，最低资本金要求（取较高值）为总负债的2.5%或1000万欧元。
 
 (2)二类分行（“Class 2 branch”，小型/非结构复杂型分行）即不属于一类分行的其他合格分行，最低资本金要求（取较高值）为负债的0.5%或500万欧元。
 
 4.明确了ACPR与其他主管机构在监督TCB方面的合作方式，包括在监督在多个成员国设立的第三国集团中的监管联席会议框架内，以及在ACPR与在法国设立的TCB母国当局之间的双边信息交流框架内。
 
 5.对于存量合同的处理法国此次修订要求与CRD VI保持一致。
 
 6.法国TCB核心规则延迟至2027年1月11日生效，与CRD VI保持一致。在法国获批的TCB须在2026年11月10日之前向ACPR提交信息，证明其能够遵守自2027年1月11日起适用的新要求。
 
 中资银行欧盟子行或分行面临的机遇和挑战
 
 对于已在欧盟设立第三国分行的中资银行而言，CRD VI带来了更为严格且系统化的监管要求。新规框架下，分行的运营需在以下几个方面进行适应性调整：
 
 1. 重新授权要求：现有的第三国分行需依照新规重新履行授权程序，以确保符合CRD VI设定的最新准入条件和最低监管标准。
 
 2. 业务地域受限（不具备欧盟通行权）：根据CRD VI，第三国分行无法享有欧盟范围内的业务通行权，其经营权限仅限于所在成员国境内。若计划在欧盟其他成员国长期开展属TCB要求范围内的业务，则可能需在该国另行设立分行并获取当地授权。然而，各国分别设行将导致合规成本与管理负担在多国重复叠加，显著增加整体运营开支。
 
 3. 强制转为子行的可能性：若分行的资产规模触及新规设定的阈值（例如集团在欧盟境内总资产达到或超过400亿欧元，或单家分行资产达到或超过100亿欧元），或被认定为具有系统重要性、对成员国金融稳定构成重大影响，则所在国监管机构有权裁量要求其改制为子行，以适用更高层级的监管标准。
 
 4. 日常审慎合规义务：分行还需持续满足一系列日常审慎监管要求，包括建立健全的公司治理体系、落实差异化核心资本与流动性指标、规范账簿登记，以及按期提交合规报告等。
 
 相较之下，已在欧盟境内设立全牌照子行的中资银行，则可能在CRD VI的实施中获得明显的竞争优势与战略契机。作为在欧盟注册的独立法人实体，子行天然拥有欧盟通行权，可凭借注册国取得的单一牌照，在欧盟全境较为灵活且合规地开展核心银行业务，免去逐国设点的复杂流程。这不仅有利于银行高效配合中资企业欧洲多点布局的战略步伐，也为子行整合集团内部资源、承接因监管收紧而被迫收缩的金融机构所留下的市场空间，以及深度参与泛欧银团贷款市场，奠定了坚实的制度与运营基础。
 
 对在欧拥有投资或经营实体的中资企业的影响
 
 CRD VI 的落地实施不仅深刻影响中资银行的欧盟展业模式，也给在欧盟设有投资或经营实体的中资企业带来了不可忽视的融资环境变化。当中资企业以其在欧盟注册成立的主体作为借款人或融资载体时，融资提供方必须为符合CRD VI合规要求的欧盟本地注册银行，而不能再直接依赖欧盟以外的第三国分支机构（包括中国境内分行或其他非欧盟分支机构）以跨境方式提供核心银行业务。
 
 这意味着，以往依托中国境内分行或第三国银行直接对欧盟子公司提供跨境贷款、开立保函或提供授信额度等核心银行业务的操作模式，将面临严格的法律限制。企业需提前评估现有融资结构，并在必要时调整操作方式，通过中资银行在欧盟设立的合格法人主体（Qualified Entity）进行展业，以确保融资安排的合规性和可持续性。同时，反向营销等豁免情形的适用要求证据链明确，门槛较高，不宜作为常态化融资通道依赖。建议在欧中资企业尽早梳理存量融资合同，关注2026年7月11日后的重大变更风险，并与合规顾问及合作银行密切沟通，制定适应新监管框架的融资策略。
 

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